扶贫努力停不了：贫穷数字有局限
2019年12月15日
上星期五（十二月十三日），政府发表《2018年香港贫穷情况报告》。整体贫穷数字轻微上升，恒常现金政策介入后的贫穷人口及贫穷率分别为102.4万人及14.9%。相比政策介入前的140.6万人及20.4%，成功令38万人脱贫，贫穷率降低5.5个百分点。
政府扶贫力度有所加强，针对在职家庭、儿童及长者所作出的优化措施渐见成效。在2018年，政府恒常现金政策的扶贫成效是自编制贫穷数据以来的纪录新高。各个恒常现金项目当中，以综合社会保障援助(综援)及长者生活津贴的减贫成效最为显著，分别令整体贫穷率下降2.3个百分点及2.1个百分点，两个项目共令约31万人脱贫。
图一：2009-2018年的贫穷人口及贫穷率 |
图二：2017-2018年选定恒常现金项目的扶贫成效 |
图三：比较2018 年政策介入前、后及2017年政策介入后在职及有儿童住户的贫穷率 |
图四：2017-2018年选定恒常现金项目对长者的扶贫成效 |
设有儿童津贴的在职家庭津贴(职津)计划落实优化措施(包括全面调高津贴金额及增设一层3/4额津贴等)，对全职工作成员比例较高及育有儿童住户的扶贫成效显著。其中，在职住户及有儿童住户在政策介入后的贫穷率均见低位(分别为8%及15.1%，较2017年下降0.1个百分点及0.7个百分点)。
经优化后的长者生活津贴令约9万5千名长者脱贫，较2017年令额外逾4 千名长者脱贫，降低长者贫穷率8.2个百分点。随长者生活津贴的优化措施在近两年陆续推出，社会保障制度对长者的复盖率亦较2016年提升约1个百分点至73%。
除恒常现金项目外，政府为基层市民提供各种非恒常现金(包括一次性纾困措施)及非现金福利(以公共租住房屋(公屋)为主)。2018年的非恒常现金项目把政策介入后的贫穷人口减至91.3万人，贫穷率降至13.3%。在计及非现金福利后，贫穷人口降至73万人，贫穷率跌至10.6%，反映公屋在扶贫方面担当重要角色。
贫穷数字的局限
政府近年持续增加社会福利的经常开支，由2012/13年度的428亿元上升至2019/20年度的预算经常开支843亿元，大幅增加97%，足见政府扶贫工作的力度确是有增无减。有人会问为何政府加大扶贫力度，但贫穷数字却呈上升趋势。
事实上，贫穷数字的变动不单只受政策介入所影响，而是众多影响因素互动下的综合结果，包括经济情况、整体就业收入的变化，以及人口结构转变等。我想就此说明：
人口高龄化抵销扶贫成效
2018年长者人口的增幅(4.3%)高于过去十年的平均增长(2009至2018年的平均增长为3.8%)，长者占整体人口比例亦高达16.9%，远高于2009年的12.5%。人口高龄化的结构性转变，对整体贫穷数字构成上升压力。
「贫穷线」单以住户收入为指标，即是只计算收入，并不计算资产，故一些「低收入、但拥有一定资产」的人士，例如退休长者较容易被界定为贫穷。另外，2018年居于非综援住户的贫穷长者当中(占整体贫穷长者89.2%)，逾八成没有经济需要，可见人口高龄化是导致近年贫穷数字上升的主因。
政府民生政策未能全面反映
「贫穷线」主体分析只涵盖恒常现金政策，并未有包括不具经济审查的非现金项目。部分一次性利民纾困措施，长者医疗券、长者及合资格残疾人士公共交通票价优惠计划($2乘车计划)，以及学费豁免及资助等政策措施，都不包括在分析框架内，但这些项目确实为基层家庭提供实质支援。由此可见，贫穷数字未能全面反映政府整体扶贫工作的实际成效。
基于「贫穷线」的结构性局限，在诠释贫穷情况分析时，亦应考虑「贫穷线」以外的民生措施，以更全面及客观地理解贫穷情况及政策的扶贫力度。
扶贫工作是细水长流，停不了，政府有决心、有理念及有策略地纾缓贫穷问题，为应对不明朗的经济及就业前景，政府除了在2019年下半年先后公布4轮纾解民困的措施外，行政长官在2019年《施政报告》中提出一系列改善民生措施，以进一步照顾不同背景儿童的需要、鼓励就业及纾缓跨代贫穷，当中较主要的恒常现金措施，包括改善综援计划、全面大幅调高职津计划的津贴金额(当中儿童津贴增幅高达40%)、将每年2,500元「学生学习津贴」恒常化及提高「公共交通费用补贴计划」的每月补贴金额及其上限等。政府会继续检视及探讨各援助项目的进度和成效，达致防贫及扶贫。
