扶貧努力停不了：貧窮數字有局限
2019年12月15日
上星期五（十二月十三日），政府發表《2018年香港貧窮情況報告》。整體貧窮數字輕微上升，恆常現金政策介入後的貧窮人口及貧窮率分別為102.4萬人及14.9%。相比政策介入前的140.6萬人及20.4%，成功令38萬人脫貧，貧窮率降低5.5個百分點。
政府扶貧力度有所加強，針對在職家庭、兒童及長者所作出的優化措施漸見成效。在2018年，政府恆常現金政策的扶貧成效是自編製貧窮數據以來的紀錄新高。各個恆常現金項目當中，以綜合社會保障援助(綜援)及長者生活津貼的減貧成效最為顯著，分別令整體貧窮率下降2.3個百分點及2.1個百分點，兩個項目共令約31萬人脫貧。
圖一：2009-2018年的貧窮人口及貧窮率 |
圖二：2017-2018年選定恆常現金項目的扶貧成效 |
圖三：比較2018 年政策介入前、後及2017年政策介入後在職及有兒童住戶的貧窮率 |
圖四：2017-2018年選定恆常現金項目對長者的扶貧成效 |
設有兒童津貼的在職家庭津貼(職津)計劃落實優化措施(包括全面調高津貼金額及增設一層3/4額津貼等)，對全職工作成員比例較高及育有兒童住戶的扶貧成效顯著。其中，在職住戶及有兒童住戶在政策介入後的貧窮率均見低位(分別為8%及15.1%，較2017年下降0.1個百分點及0.7個百分點)。
經優化後的長者生活津貼令約9萬5千名長者脫貧，較2017年令額外逾4 千名長者脫貧，降低長者貧窮率8.2個百分點。隨長者生活津貼的優化措施在近兩年陸續推出，社會保障制度對長者的覆蓋率亦較2016年提升約1個百分點至73%。
除恆常現金項目外，政府為基層市民提供各種非恆常現金(包括一次性紓困措施)及非現金福利(以公共租住房屋(公屋)為主)。2018年的非恆常現金項目把政策介入後的貧窮人口減至91.3萬人，貧窮率降至13.3%。在計及非現金福利後，貧窮人口降至73萬人，貧窮率跌至10.6%，反映公屋在扶貧方面擔當重要角色。
貧窮數字的局限
政府近年持續增加社會福利的經常開支，由2012/13年度的428億元上升至2019/20年度的預算經常開支843億元，大幅增加97%，足見政府扶貧工作的力度確是有增無減。有人會問為何政府加大扶貧力度，但貧窮數字卻呈上升趨勢。
事實上，貧窮數字的變動不單只受政策介入所影響，而是眾多影響因素互動下的綜合結果，包括經濟情況、整體就業收入的變化，以及人口結構轉變等。我想就此說明：
人口高齡化抵銷扶貧成效
2018年長者人口的增幅(4.3%)高於過去十年的平均增長(2009至2018年的平均增長為3.8%)，長者佔整體人口比例亦高達16.9%，遠高於2009年的12.5%。人口高齡化的結構性轉變，對整體貧窮數字構成上升壓力。
「貧窮線」單以住戶收入為指標，即是只計算收入，並不計算資產，故一些「低收入、但擁有一定資產」的人士，例如退休長者較容易被界定為貧窮。另外，2018年居於非綜援住戶的貧窮長者當中(佔整體貧窮長者89.2%)，逾八成沒有經濟需要，可見人口高齡化是導致近年貧窮數字上升的主因。
政府民生政策未能全面反映
「貧窮線」主體分析只涵蓋恆常現金政策，並未有包括不具經濟審查的非現金項目。部分一次性利民紓困措施，長者醫療券、長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃($2乘車計劃)，以及學費豁免及資助等政策措施，都不包括在分析框架內，但這些項目確實為基層家庭提供實質支援。由此可見，貧窮數字未能全面反映政府整體扶貧工作的實際成效。
基於「貧窮線」的結構性局限，在詮釋貧窮情況分析時，亦應考慮「貧窮線」以外的民生措施，以更全面及客觀地理解貧窮情況及政策的扶貧力度。
扶貧工作是細水長流，停不了，政府有決心、有理念及有策略地紓緩貧窮問題，為應對不明朗的經濟及就業前景，政府除了在2019年下半年先後公布4輪紓解民困的措施外，行政長官在2019年《施政報告》中提出一系列改善民生措施，以進一步照顧不同背景兒童的需要、鼓勵就業及紓緩跨代貧窮，當中較主要的恆常現金措施，包括改善綜援計劃、全面大幅調高職津計劃的津貼金額(當中兒童津貼增幅高達40%)、將每年2,500元「學生學習津貼」恆常化及提高「公共交通費用補貼計劃」的每月補貼金額及其上限等。政府會繼續檢視及探討各援助項目的進度和成效，達致防貧及扶貧。
